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涉法涉诉信访工作法治化的探索
来源:执法监督处   发布日期:2014-07-31   查看次数:3400 次
摘 要: 党的十八大明确指出,要加快建设社会主义法治国家,强调把法治作为治国理政的基本方式,要提高领导干部运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
        党的十八大明确指出,要加快建设社会主义法治国家,强调把法治作为治国理政的基本方式,要提高领导干部运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这就要求人民法院要不断提高涉法涉诉信访工作法治化水平,积极引导涉法涉诉信访问题在法治轨道上化解,做到依法保障合法权益,依法维护公正结论,依法纠正错误裁决,依法保护合法信访,依法制止违法闹访,实现维护人民群众合法权益与维护法治权威的统一。
       人民法院的涉法涉诉信访工作从2004年正式与行政信访区分开来,2008年全国立案信访工作会议进一步提出了“诉访分离”的观点,在界定诉的同时,准确界定了涉法涉诉的内涵。这是法院系统对涉法涉诉信访认识的飞跃,也是涉诉信访工作法治化、制度化、规范化的重要表现。近年来,横山法院以科学发展观为统领,贯彻构建和谐的时代精神,始终将信访工作摆在突出位置,按照最高法院“四个必须”“五项制度”的要求,坚持信访工作与审判执行并重,源头治理与化解矛盾并行,在完成审判任务的同时,以坚定的信心和强有力的方法,不断拓宽涉法涉诉信访的渠道,引导群众依法维权,让群众的权益通过法治化渠道得到伸张和保护,较好地实现法律效果与社会效果的统一,改善了法院涉法涉诉信访的严峻形势。
        当前,我国正处于社会结构转型,经济体制转轨,利益关系调整的关键时期。随着市场化、现代化、城市进程不断加快,各种社会矛盾成因更加复杂,涉及人群更加多元,矛盾化解难度更大,主要特点是:(一)、利益驱动是涉法涉诉信访最主要、最核心的部分。表现在:针对农村的财务混乱和村干部的经济问题;针对违法征地、少批多占、农村土地征用补偿费问题以及农村土地承包权等发生的问题;针对企业改制、城市拆迁安置、违章建筑拆除等,构成当前信访的一大特点;(二)、涉法涉诉信访面广人多,“信访不信法”现象突击。一方面,涉法涉诉信访涉及公、检、法、司、民等各个部门,信访总量居高不下,上升幅度在信访总量中占的比重颇高,具体对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到有效执行的信访,系涉法涉诉信访的主流,从2010年开始,横山法院涉诉信访案件较以前上升了3%,群众对司法的不信任感泛化成一种带有普遍性的社会心理,这是一种可怕的现象。另一方面,许多当事人的信访案件本应通过司法程序解决,但他们不去司法部门,而是到各级信访部门信访,往往能获得一步到位解决,客观上使司法制度陷入两难境地。现阶段,信访案件越有所作为,越高效,法律就会越衰竭,司法权威也就愈将恶化,法院终将成为没有公信力的终局权威机构,这事实上形成了现阶段信访制度和司法制度之间相抵触的局面。信访主体和内容多元化,从职业构成上看,遍及各行各业;信访内容门类繁多,关系错综复杂,处理难度大,使得涉法涉诉的进京访、越级访增多。很多人知道省以上国家机关一般不直接处理信访具体问题,大多是通过登记、通报、催办方式督促基层解决问题,因而信访人在上访时,并没指望京省能解决具体问题,而是期待通过高层关系向基层政府或司法机关施压,从而解决上访人正常或不正常的要求。
      一、涉法涉诉信访工作法治化是解决信访问题的根本途径
    (一)现存信访事项的划分和实践意义。笔者认为,任何信访救济手段,都会涉及到实体法,如刑法、民法、合同法、行政法等,但并非所有的涉法问题是可诉的。因此,划分信访事项的标准应该为是否可诉而不是是否涉法,进而将现行信访体制和司法体制的分工界定清楚,从而为科学合理地区分信访机构和司法机关之间的职责范围和职能管辖提供了理论基础和实务指针。进一步细化后将涉法涉诉信访事项分为不可诉的信访事项、可诉的信访事项和诉访业经终结的重访事项三大类型。不可诉的信访事项是指按照实体法、程序法规定,无法进入司法诉讼程序获得救济的信访事项,主要集中于公民的政治参与和社会监督领域。多属于行使政治与具体权利的范畴,不属于司法救济范畴;可诉的信访事项是指依据现行的实体法和程序法规范,可以且应当通过司法诉讼程序获得救助的信访事项,或者信访事项已经依法进入司法程序,但在尚未审理终结前,基于对司法机关的公正性产生疑虑而另行到信访渠道寻求救济的相同事项;诉访业经各种渠道终结的事项。划分信访事项的种类,具有较大现实意义,它能规范信访职能和分工,是信访法治化的重要内容,使信访活动走向高效有序轨道,也是重塑司法权威,保障审判独立的前提。实践证明,随意接访与违法接访两个方面均需规范,否则,必然造成原本可以终结的信访事项与法律法规相抵触的怪圈,“权比法大”的现象愈加严重,信访不信法的人越来越多,法律的权威性、有效性、统一性遭践踏,负面攀比和示范效应膨胀,国家行政成本无效率扩大。因此,涉法涉诉信访工作走向法治化轨道成为历史的必然。
    (二)、信访工作法治化的两种模式和职能分工。从我国的信访工作实践可以看出,它作为一种制度其职能主要有两方面,一是政治参与,即所谓的“民意上达”;二是权利救济,即作为一种正常司法救济程序的补充,通过行政方式来解决纠纷和实现公民权利救济。现实生活中,公民往往把信访看成了优于其他行政救济甚至司法救济的一种特殊救济手段。由于目前信访机构系附属于所在机关的内设机构,承担着监督、解决争议、听取民声、反映民意等社会责任,事实上不具有行政职能,无独立处理问题的权利,只能负责“上传下达”的程序性工作,故这种非法制化的信访体制绩效不佳,出现了滚雪球效应。可见,欲扭转信访工作的被动局面,必须构建起具有法治意义的信访工作新格局。第一,不可诉的信访事项统一纳入人大处理轨道。根据目前我国同级人大有权监督政府部门执法行为的工作制度,可以将公、检、法、司等机关的内设信访机构直接隶属同级人大信访机构的领导,这样的好处是强化人大对公、检、法、司及行政机关的法律监督,另一方面体现人大的权威性,也容易获得群众的认同。第二,可诉的信访事项必须统一纳入司法轨道裁判。信访制度不能冲击司法制度,信访机构定位于党和政府转达民意、集聚民智的决策咨询机构,不受理也不干预可诉、诉讼终结的信访案件,而应将这类信访事项引导至正常的审判程序或审判监督程序中处理,而不是施加压力,无原则地支持信访人的无理请求。
    (三)信访制度改革方向。我国的信访制度改革,既要尊重民族历史文化,坚持求真务实、弘扬良法善治,又要沿着信访工作法治化的路径推进。应进一步畅通政治沟通的渠道,保障人民群众依法提出建议、意见和申诉的权利;进一步强化各级党委政府对人民负责的意识,尊重人民群众主体地位,保护民众的合法权益,引导群众理性、合法、有序地反映意见和诉求。第一,对于不可诉的信访事项,要实现事要解决的目标,关键是要在处理初信初访时切实解决群众不可诉信访事项;对于可诉和诉讼终结的信访事项,要坚持依法办事。对应当不予受理的可诉、终结的信访事项要宣告终结,并依法指导公民正确维护合法权利,引导群众理性信访。第二,人大信访机构应注重从信访案件中发现国家工作人员违法渎职问题,并依法授权履行查办之责,同时应当与纪检、监察部门联合办公,重点放在查处国家工作人员中的害群之马和纠正违法渎职行为上。
     二、人民法院的涉诉信访工作法治化实践中的几点体会
    (一)从源头控制到位,减少信访增量。横山法院打破传统“受理或不受理”的模式,从促和谐角度出发,主动靠前,第一时间定分止争。对于不属于法院受理或法律层面调整范畴的纠纷,不是一推事了,而是积极尝试诉前调解,推行起诉审查阶段纠纷化解机制和多元化解决社会矛盾联动机制,实现立案审查与人民调解、司法调解、行政调解等多元化调解之间无缝对接,将更多的纠纷化解在萌芽阶段,如2012年全院诉前调解纠纷302件,全部兑现,无一起又引发新矛盾的产生,群众反映良好,诉前调解已成为横山法院调解工作的一大亮点。除对当事人释明外,横山法院认真落实案件回访制度,及时与责任部门反馈信息,及时与相关职能部门协调沟通,及时向院领导报送情况。及时整改,尽最大努力维护群众利益,增强群众对司法权威和公信力的认同感。
    加强审判管理,提升审判质效评估体系,依托质效指标体系深入研判审判运行态势,定时分析重点数据,认真研析异常数据,促进审判效能的整体提升;加强专项质效管理,在大标的案件、长期未结案件、发回重审指令再审案件常态化管控的基础上,加强对独任审判案件的管理,做好案件的质量评查,通过常规评查、重点评查和专项评查相结合,切实提升审判质量。审判质效的提升,有效地减少了新涉诉信访的产生,2012年新增信访矛盾同比下降10%。
    (二)科学管理到位,预防化解矛盾。涉法涉诉信访纳入法治化轨道,要不断加强对涉诉信访工作的科学管理、依法管理的水平。横山法院借助理念创新、转型发展、资源优势,全面提升涉诉信访科学化、法治化、精细化管理水平。在接待、应急处置、化解、管理等环节,层层把关、步步夯实,建立起信访评估预防、约期接谈、责任通报、多元化解和信访终结机制。同时,结合实际情况,制定了诉访分离、初信初访办理、领导干部接访、矛盾化解协作联动、信访工作例会等多项行之有效的工作机制,为信访管理提供了有效的制度保障。特别是风险评估这项制度的实施,对信访风险早预警、早发现、早化解,将矛盾消除在隐患,问题化解在萌芽,切实从源头减少涉法涉诉信访。实施以来,横山法院对3000余起案件进行回访评估,化解有矛盾纠纷隐患的11起上访案,未发生一起因工作不当造成信访矛盾激化的案件。
横山法院综合运用法律、经济、行政等手段,教育、疏导、释明等办法,发挥法院和有关单位的作用,尽力化解各类涉法涉诉信访矛盾,一是依靠党委、人大、政府的政治优势。对审判工作中遇到的重大社会矛盾,主动向党委、人大、政府报告,争取监督和支持。就涉诉信访中的难点,突出问题主动向县政法委请示汇报,请求指导支持。二是依托基层组织的资源优势。充分发挥街道、乡、村等基层组织调解民间纠纷的优势,司法所、综治办提供法律援助的优势,实现不同矛盾化解主体的有效衔接,全方位、多渠道化解处理信访矛盾。三是发挥特殊人士的身份优势。通过邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、律师等社会人士参与信访接待,终结听证和矛盾化解工作,增强当事人的认同感和信任感,推动涉诉矛盾的化解。
 
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